Zwischen öffentlichem Auftrag, Wirtschaftlichkeit und Akzeptanz

In öffentlichen Unternehmen ist oft nicht die Aufgabe unklar, sondern der Maßstab für Erfolg. Woran misst sich Erfolg, wenn Auftrag, Wirtschaftlichkeit und Akzeptanz nicht gleichzeitig zu maximieren sind? Wer urteilt darüber? Und was gibt Orientierung, wenn eine Entscheidung ansteht und die Ziele auseinanderlaufen?

Bleibt der Maßstab für Erfolg unklar, entscheidet die Organisation trotzdem. Sie entscheidet dann implizit über eingespielte Routinen, Einzelinteressen, kurzfristigen Druck, politische Erwartungen oder die lauteste Anspruchsgruppe. Nicht zu entscheiden ist deshalb nicht neutral. Es erzeugt eine verdeckte Steuerungslogik, die niemand bewusst gewählt hat und für die am Ende trotzdem die Führung geradesteht.

Erschwerend kommt hinzu, dass Erfolg aus vielen Richtungen zugleich beurteilt wird. Eigentümer, Politik und Regulierer legen andere Maßstäbe an als Aufsichtsgremien, Kunden, Mitarbeiter oder die Öffentlichkeit. Ein Ergebnis, das aus Sicht des Haushalts überzeugt, kann für die Versorgungssicherheit fragwürdig sein.

Dazu kommt ein zweites Muster. Über lange Strecken tragen diese Unternehmen ihre Aufgaben in operativer Eigenverantwortung, weitgehend außerhalb der öffentlichen Aufmerksamkeit. Solange keine Krise sichtbar wird, bleiben Erfolgsmaßstäbe und Zielkonflikte meist unausgesprochen. Sobald politischer oder öffentlicher Druck entsteht, müssen diese bislang unausgesprochenen Zielkonflikte plötzlich erklärt, begründet und entschieden werden, oft unter Zeitdruck und öffentlicher Beobachtung.

Das ist kein generelles Versäumnis der Kontrolle. Jahresabschlüsse, Berichtspflichten, Compliance und Gremienstrukturen sind in der Regel vorhanden und formal funktionsfähig. Sie klären aber noch nicht, welche Ziele im Zweifel wichtiger sind. Hier öffnet sich die Lücke zwischen formaler Kontrolle und der Fähigkeit, im Konfliktfall tatsächlich zu steuern. Diese Lücke zeigt sich auch in der Beteiligungssteuerung. Sie ist mehr als Berichtswesen; sie soll Eigentümern ermöglichen, ihre Unternehmen aktiv zu steuern und zu kontrollieren. Aktuelle Prüfungen zum kommunalen Beteiligungsmanagement zeigen zugleich, dass steuerungsrelevante Informationen, Zuständigkeiten und Instrumente dafür nicht überall ausreichend vorliegen.¹

Das gilt nicht überall gleich. Bei vielen Energie- und Infrastrukturunternehmen, kommunalen Beteiligungen sowie Wohnungsbau- und Klinikunternehmen zeigt sich dieses Muster deutlich. Im ÖPNV liegt dauerhaft mehr Aufmerksamkeit auf dem Betrieb, doch auch dort schnellen die Erwartungen bei Ausfällen oder Finanzierungsfragen nach oben. Landeslotteriegesellschaften stehen dagegen dauerhaft unter enger Regulierung. Für sie liegt die Spannung weniger in plötzlicher Sichtbarkeit als in der Frage, ob legale Angebote unter digitalen Wettbewerbsbedingungen ihren Schutz- und Kanalisierungsauftrag erfüllen können. Die aktuelle Debatte dreht sich deshalb nicht nur um Regeln, sondern auch um Vollzug, illegale Online-Angebote, Netzsperren und die Frage, ob regulierte Angebote digital attraktiv genug bleiben.²

Diese Spannungen zeigen sich nicht abstrakt, sondern in konkreten Entscheidungen. Wenn ein kommunaler Versorger über Preise, Netzausbau und Wärmewende zugleich befinden muss, steht der Auftrag, Versorgung sicher und bezahlbar zu halten, gegen die Frage, was das Unternehmen wirtschaftlich tragen kann. Der Investitionsbedarf ist groß, die Finanzkraft begrenzt. Der wahrgenommene Investitionsrückstand der deutschen Kommunen liegt laut KfW-Kommunalpanel 2026 bundesweit bei 231,2 Milliarden Euro und damit auf Rekordniveau.³

Wer heute investiert, sichert die Handlungsfähigkeit von morgen, belastet aber das laufende Ergebnis und mögliche Ausschüttungen an den kommunalen Haushalt. Für Energie- und Versorgungsunternehmen summiert sich das zu einem Transformationsdruck in Stromnetzen, Wärmewende, Erneuerbaren Energien und Digitalisierung.⁴

Andere Entscheidungen stellen politische Legitimation gegen Geschwindigkeit. Breite Abstimmung schafft Rückhalt, kostet aber Zeit. Schnelle Umsetzung spart Zeit, riskiert aber den Rückhalt. Verwandt ist die Spannung zwischen Akzeptanz und notwendiger Veränderung. Wer einen Konflikt vermeidet, wirkt kurzfristig souverän und verschiebt die Zumutung nur nach hinten.

Im ÖPNV verdichtet sich das in der Debatte um das Deutschlandticket. Dort treffen Angebotsqualität, Verlässlichkeit und Tarifattraktivität auf einen politisch gesetzten Finanzierungsrahmen. Der Bund beteiligt sich nach Angaben der Bundesregierung bis 2030 jährlich mit 1,5 Milliarden Euro; die Länder steuern denselben Betrag bei. Ab 2027 soll die Preisentwicklung über einen Kostenindex fortgeschrieben werden.⁵

Damit verschwindet der Zielkonflikt nicht. Er wird nur an anderer Stelle neu sichtbar: im Verhältnis von Preis, Zuschussbedarf, Angebotsqualität und Leistungsfähigkeit der Verkehrsunternehmen.

Bei Landeslotteriegesellschaften stehen Schutzauftrag und Regulierung gegen Innovation und Digitalisierung. Sie sollen Spieler schützen und zugleich attraktiv genug bleiben, um Nachfrage von nicht regulierten oder illegalen Angeboten in legale, kontrollierte Angebote zu lenken. Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder beziffert den Anteil unerlaubter und damit nicht regulierter Online-Glücksspiele 2026 auf knapp 23 Prozent des Marktvolumens. Genau darin liegt der Zielkonflikt: Wird das legale Angebot zu unattraktiv oder digital zu schwach, verliert der Schutzauftrag an Reichweite. Wird es zu stark auf Marktfähigkeit ausgerichtet, gerät seine öffentliche Legitimation unter Druck.²

Solche Spannungen lassen sich nicht wegmoderieren, und sie lassen sich auch nicht dauerhaft offenhalten. Führung besteht hier darin, sie entscheidbar zu machen. Das ist keine Frage einzelner Personen, sondern ein Zusammenspiel aus Geschäftsführung, Aufsichtsgremien, Eigentümervertretern, gesetzten Prioritäten und der Organisation selbst.

Drei Dinge helfen dabei: Zuerst ein gemeinsames Lagebild. Finanzen, Auftrag, Regulierung, Betrieb, Personal, politische Erwartung und Akzeptanz gehören zusammen betrachtet. Ein Reporting, das nur betriebswirtschaftliche Kennzahlen zeigt, blendet genau die Konflikte aus, um die es eigentlich geht.

Zweitens klare Prioritäten. Es muss erkennbar sein, welche Ziele wann vorgehen, welche Mindeststandards nicht verhandelbar sind und welche Zielkonflikte man bewusst und benannt trägt, statt sie unentschieden mitlaufen zu lassen.

Drittens muss geklärt sein, wer was entscheidet. Gute Governance heißt hier nicht, einfach mehr Gremien oder Berichtspflichten zu schaffen. Sie klärt, welche Entscheidungen in die Geschäftsführung gehören, welche in Aufsichtsgremien und Eigentümerkreis, was die Organisation selbst entscheiden kann und wo ein Zielkonflikt bewusst nach oben gegeben und entschieden werden muss. Die OECD-Guidelines für öffentliche Unternehmen geben Orientierung für professionelle Eigentümersteuerung; der aktuelle Deutsche Public Corporate Governance-Musterkodex formuliert entsprechende Grundsätze für verantwortungsvolle Steuerung, Leitung und Kontrolle öffentlicher Unternehmen.⁶⁷

Der Sinn liegt nicht in mehr Kontrolle, sondern darin, im Konfliktfall überhaupt entscheiden zu können.

Öffentliche Unternehmen gewinnen nicht dadurch an Legitimität, dass sie Zielkonflikte verdecken oder Erfolg im Ungefähren lassen. Sie gewinnen Legitimität, wenn sichtbar wird, nach welchen Maßstäben sie entscheiden, welche Spannungen sie bewusst tragen und welche Prioritäten daraus folgen. Wer Erfolg nicht gemeinsam definiert, kann Zielkonflikte nicht wirksam entscheiden.